Gibt es eine friedliche Zukunft für den Irak? - Ein Plädoyer für einen föderalen Irak

Ein Beitrag von Kenan Engin

Offiziell ist die "Operation Iraqi Freedom" seit Ende August abgeschlossen. Nach Rückzug der US-Truppen steht der Irak vor einer einschneidenden Wandlung und wird eine neue Seite in seiner Geschichte aufschlagen. Es ist vielleicht auch die Vorhut eines Neubeginns für alle Völker des Nahen Ostens, die bislang in einem außer Kontrolle geratenen Kreislauf von Gewalt und Vergeltung gefangen sind. Dafür braucht aber der Irak ein geeignetes politisches System, in dem die Einheit in der Vielfalt bewahrt bleibt und die Funktionsfähigkeit der Demokratie gesichert wird. Allerdings darf dieses System nicht nostalgisch auf die Tage der irakischen Monarchie zurückblicken,¹ da es im Verlauf des 20. Jahrhunderts endgültig klar wurde, dass diese Unheil in den Irak brachte, indem sie die Rivalitäten und die religiös-ethnisch motivierten Auseinandersetzungen zwischen den Völkern erzeugte. Daher diskutiert man seit langem darüber, welches System man unter diesen Umständen einführen soll, das dem heutigen Irak gerecht werden könnte. Ob eine zentralorganisierte Ordnung dem ethnisch-religiösen Völkergemisch besser gerecht wird? Oder nur ein föderal organisiertes Bundesstaatsmodell das geschundene Land vor dem Zerfall retten kann? Diese Frage wurde durch die vom 15. Oktober 2005 angenommene neue irakische Verfassung trotz aller Widerstände endgültig geklärt. Der Verfassungstext bezeichnet die neue Ordnung des Staates als föderal. Dem Zentralismus wurde damit eine klare Absage erteilt. Von der neuen Verfassung wurden den zukünftigen föderalen Regionen starke Kompetenzen eingeräumt.

Die Idee des Föderalismus für den Irak wird seit der Invasion 2003 vor allem in den USA von Politikwissenschaftlern wie Leslie Gelb, Gareth Stansfield, Dawn Brancati, Larry Diamond, Peter Galbright und Karen Dawisha diskutiert und als Exit-Strategie aus dem Irak-Konflikt betrachtet. Diese Einschätzung beruht unter anderem darauf, dass man die Idee des Föderalismus normativ als die Sicherung der individuellen Freiheit der Bürger gegenüber den Zugriffen der Staatsgewalten und Machtbegrenzung der Regierung sieht, was auf die US-amerikanische Föderalismuskonzeption vom 18. Jahrhundert zurückzuführen ist. Sie fand im Verlauf des 20. Jahrhunderts tatsächlich unter den westlichen wie unter den damaligen kolonialen Gebieten entstandenen neuen Staaten eine immer weitere Verbreitung, was von Elazar als „worldwide federalist revolution“² bezeichnet wurde. Deswegen betrachten heute nicht wenige Politikwissenschaftler und Theoretiker ein föderales System als Zukunftsmodell im nationalen wie internationalen Bereich.³ Im Allgemeinen wird der positive Beitrag des Föderalismus zur Demokratie gerühmt,⁴ obwohl manche Kritiker argumentieren, dass Dezentralisierung des Staates seine Handlungsfähigkeit mindere und Sezessionen verursache.⁵ Dies bestreiten alle normativen Theorien des Föderalismus mit dem Argument, dass er die Beteiligungsmöglichkeiten der Bürger an der politischen Willensbildung erweitere und die Kontrolle der Regierenden verbessere. Darüber hinaus ermögliche er die Sicherung der Selbstbestimmungsrechte regionaler Gruppen.⁶

Aus dieser Perspektive betrachtet, ist es prinzipiell positiv zu bewerten, dass man eine Entscheidung für die Gründung eines föderalen Systems für die irakische Staatsform getroffen hat. Denn das Leitprinzip des Föderalismus „gleichzeitiges Streben nach Vielfalt und Einheit“ ermöglicht es, eine Ausbalancierung der weit auseinandergehenden Haltungen der politischen irakischen Akteure des Irak zu finden. Dies ändert jedoch nichts an der Tatsache, dass die Verfassung in ihrem jetzigen Zustand sehr vage und dilatorische Bestimmungen aufweist. Mängel sind z. B. wie das Fehlen der Homogenitätsklausel, die Beschränkung der gemeinsamen Kompetenzen auf die Verwaltung der Nutzung der Bodenschätze, das Fehlen einer eindeutigen Zuweisung der Gesetzgebungskompetenz über die Erdölangelegenheiten an den Bundesgesetzgeber, der vage Status von Kirkuk und die Bildungsweise der föderalen Regionen.⁷ Außerdem verfügen bis dato die irakischen Kräfte über keine konsensfähigen Vorstellung über die Verfassung, was die Durchführung eines föderalen Systems im Irak erschwert. Dagegen sind einige Verfassungsgebote wie die Festlegung der gerechten Verteilung der Einnahmen auf die Gebietskörperschaften und die gemeinsame Ausübung der staatlichen Gewalten aufgrund ihrer Bedeutsamkeit für das gemeinsame Leben aller Iraker als positive Signale zu bewerten.

Die dilatorischen und vagen Bestimmungen der Verfassung und einige Regelungslücken sind deshalb entstanden, weil sich bis heute unter den politischen Kräften keine Annäherung in den grundsätzlichen Fragen der irakischen bundesstaatlichen Ordnung und über die Form des gemeinsamen Zusammenlebens in einem Staat abzeichnet. Einerseits streben die kurdischen und schiitischen Kräfte wie PUK, KDP und Der Islamische Hohe Rat nach einem föderalen System, in dem sie einen maximalen Grad an Unabhängigkeit vom Bund sichern, bevor sich der Gesamtstaat mit seinen unitarischen Institutionen überhaupt etablieren kann. Andererseits reagieren die sunnitischen Araber, die Sadr-Bewegung und die Turkmenen als Föderalismusgegner darauf ablehnend und heben die Idee des einheitlichen irakischen Staates hervor. Diese Konstellation könnte aufgrund des Fehlens einer Gesamtstaatsmacht und der heterogenen Lebensverhältnisse in den verschiedenen irakischen Gebieten ein Scheitern des Kooperationsprozesses im Rahmen der Umsetzung des Föderalismus verursachen. Deshalb ist es zukünftig möglich, dass der heutige Machtkampf trotz aller vereinbarten Vorschriften zwischen den Gruppierungen bestehen bleibt.

Darüber hinaus führt die Entscheidung zugunsten eines föderalistischen Systems den Irak nicht nur zu innerstaatlichen Auseinandersetzungen, sondern auch zu regionalen und internationalen Widerständen. Deshalb ist das politische Alltagsgeschäft des Irak ebenfalls abhängig von außerirakischen Faktoren. Wenn die Nachbarstaaten wie die Türkei keine Bedrohung mehr für einen unabhängigen kurdischen Staat darstellen oder den Anschluss von Kirkuk an die kurdischen Region dulden würde und die sunnitischen Araber mehr Flexibilität in der kurdischen Frage zeigen würden, könnte die kurdische Regierung vielleicht in Kürze ihre Herrschaft ausdehnen und ihre Unabhängigkeit erklären. Wenn die US-Regierung und die sunnitischen Araber dies zulassen würden, würden die Schiiten mit Hilfe des Iran im südlichen Irak einen unabhängigen Staat gründen, welcher die ölreichsten Ölfelder des Irak besitzen würde. Die sunnitischen Araber als Anhänger der zentralistischen Form des Staates wehren sich gegen solche Szenarien heftig. Ferner sind sie der Meinung, dass die Existenz des Irak seit seiner Gründung mit ihrer Herrschaft über den ganzen Irak, seiner Bodenschätze und die dort lebende Völker verknüpft sei, da die Briten damals den Staat schufen und ihnen die Macht übergeben hätten.⁸

Wie man diesem komplexen Bild entnehmen kann, spielen zahlreiche Akteure im politischen Alltagsgeschäft des Irak eine Rolle. Noch aber scheint keiner dieser Akteure dieser Komplexität gewachsen zu sein. Diese andauernde Konfliktsituation sowie Konfrontationen zwischen den Sunniten und Schiiten wirken sich auf die politische Lage des Irak erheblich aus, was gepaart mit den kurdischen Intentionen nach einem selbstständigen Staat, zum Auseinanderbrechen des Landes führen könnte. Für P. Galbright ist dies sogar schon der Fall; er spricht sich daher für eine völlige Abschaffung des Staates Irak aus und hält die daraus folgende Gründung von drei Staaten für die einzige machbare Lösung.⁹ Dabei befördern die Nachbarländer mittelbar oder unmittelbar über ihre Verbindungen zu Teilkräften im Irak dessen Instabilität, weil sie sich vor einem föderalen bzw. geteilten Irak fürchten. Damit entstehen große Kluften zwischen den unterschiedlichen Gruppen, was die Herstellung einer föderalen Staatsform im Irak ebenfalls erheblich erschwert.

Trotz der Verfassung und der vom Volk gewählten Regierung könnte es passieren, dass das Land aufgrund der zwischen den Kräften herrschenden Konflikte, die die nationale Identität immer mehr zugunsten ethnischer und konfessioneller Zugehörigkeit abschwächen, in einen blutigen Bürgerkrieg gerät.¹⁰ Dazu kommen noch die nach dem Krieg von 2003 entstandenen Probleme, die der US-Regierung und der amerikanischen Übergangsverwaltung zuzuschreiben sind. Die fehlerhaften Entscheidungen vom damaligen Zivilverwalter P. Bremers wie die Auflösung der irakischen Streitkräfte und die Sperre der ehemaligen Mitglieder von Saddam Husseins Baath-Partei von allen Ämtern bereiteten den Boden für den sunnitischen Aufstand.¹¹ Die Fehler und Folgefehler der damaligen US-Zivilverwaltung und die Auseinandersetzungen zwischen den unterschiedlichen Kräften führten dazu, dass die US-Regierung die sogenannte Baker-Hamilton-Kommission beauftragte, den irakischen Konflikt zu untersuchen und mögliche Lösungsansätze vorzubringen. Allerdings verursachte der Bericht der Kommission vom 6. Dezember 2006 noch weitere Spaltungen, da nach Meinung der Kommission die irakische Einheit der Ausgangspunkt einer neuen amerikanischen Politik im Nahen Osten sein sollte; die Föderalisierung des Landes wurde aufgrund der Zerfallsgefahr nicht empfohlen.¹² Damit setzte die Kommission ihren Vorschlag dem von vielen amerikanischen Politikwissenschaftlern vorgebrachten föderalistischen Lösungsansatz entgegen. Allerdings widerspricht der Kommissionsbericht der irakischen Verfassung, deren Artikel 1 das System des Staates als föderal bezeichnet und die Bildung der föderalen Regionen vorsieht. Die Ignoranz des Berichtes der Baker-Hamilton-Kommission könnte zu der Annahme führen, dass die durch das Referendum angenommene Verfassung bezüglich des Staatsmodells von einigen regionalen und überregionalen politischen Kreisen immer noch nicht ernst genommen wird. Sie betrachten die Verfassung als ein politisches Programm bestimmter Kreise, nicht aber als juristische Norm, die die Bestimmungen bezüglich der Aufgaben und Pflichten sowohl der Bürger als auch des Staates festsetzt.¹³

Wenn man heute versucht, die politischen und verfassungsrechtlichen Aspekte in einem für den Irak geeigneten und tragbaren Lösungsansatz zu verbinden, dann erscheint die Bildung eines föderalen Systems mit einem unitarischen Charakter, zum Beispiel durch die Ausstrahlung der in Artikel 1 der irakischen Verfassung verankerten Konzeption auf alle Eigenschaften der föderalen Ordnung als die einzige realistische politische Alternative für den Irak in seiner türkisch-arabisch-persischen Umgebung. Dieser Lösungsansatz ist auch mit den vorher erwähnten Argumenten der normativen Prinzipien des Föderalismus zu begründen. Jedoch bedarf die politische Verwirklichung einer solchen Lösung durch die Praktizierung der verfassungsrechtlichen Vorschriften erst einmal des Sieges der Vernunft unter den politischen Kräften. Allerdings kann man bis dato nicht davon sprechen, dass ein zur Staatsbildung notwendiger gemeinsamer Konsens im Irak vorhanden ist. Dies liegt daran, dass eine dominante ethnisch-religiös orientierte Denkweise im Irak herrscht. Die Kurden, Schiiten, Sunniten und Turkmenen verstehen sich mehrheitlich in erster Linie als eben Schiiten, Kurden, Sunniten und Turkmenen, und erst in zweiter Linie als Angehörige des Gesamtstaates.¹⁴ Das bedeutet, Volkszugehörigkeit und Glaubensangehörigkeit erscheint ihnen wichtiger als Staatsangehörigkeit. Allerdings kann Föderalismus nur auf der Grundlage entstehen, dass die Idee einer „Iraquiness“¹⁵ des Irak über alle Nationalismen und religiöses Sektierertum gestellt wird. Nur auf diesem Weg würde es den Irakern gelingen, ihre neue staatliche Form einzuführen und in ihrer Vielfalt miteinander in Frieden leben zu können. Eine funktionsfähige Verfassung, die allen Volks- und Religionsgruppen wirtschaftliche und politische Teilhabe sowie kulturelle Eigenständigkeit garantierte, könnte zum Medium der Entwicklung eines gesamtstaatlichen Bewusstseins werden – zu einer Art irakischem „Verfassungspatriotismus“. Um das gesamte föderale Konzept im Irak realisieren und der in der Verfassung verankerten Staatsform „einheitlicher Bundesstaat“ eine faktische Bedeutung verleihen zu können, sollte man außerdem die Probleme um die Verständlichkeit der Verfassungstexte und Auseinandersetzungen unter der irakischen Bevölkerung minimieren. Zum Beispiel dürfen die riesigen Erdölreserven und Bodenschätze nicht als Druckmittel in die Hände einzelner Kräfte fallen. Sonst würden bestimmte Machteliten aufgrund ihrer wirtschaftlichen Stärke die politische Beteiligung der gesamten irakischen Bürger an dem politischen Prozess verringern. Es erscheint unerlässlich, einen neuen, an der Wirklichkeit orientierten Staatsbildungsdiskurs einzuleiten. Dieser sollte auf die Stärkung der Bundesinstitutionen abzielen, die hauptsächlich in der ersten Phase der Staatsbildung eine integrative Rolle spielen soll. Zu diesem Zweck ist es unverzichtbar, dass in der Staatsmentalität der Kurden die Überzeugung entsteht, dass eine föderale Ordnung nicht lebensfähig ist, wenn man nicht den Bundesgewalten eine starke Kompetenz bezüglich der Verteilung der Erdgas- und Erdölreserven einräumt. Andererseits müssen die sunnitischen Araber, die bis dato die ganze Föderalismusdebatte lediglich als „kurdisch-amerikanische Verschwörung“ und Auftakt zu Sezessionen und Machtkämpfen einstufen, akzeptieren, dass ein zentral organisierter Staat im heutigen Irak aufgrund der Machtkonstellation zwischen den Kräften nicht wiederherstellbar ist.

Schließlich muss man sich wohl damit abfinden, dass die Entwicklung eines vernünftigen Miteinanders das Ergebnis eines langen Lernprozesses ist. Die Iraker müssen zunächst lernen, angesichts ihrer Vielfältigkeit durch die Herstellung minimaler Einheitlichkeit ein bundesstaatliches Volk in einem Staatssystem zu bilden, um das Fortbestehen des Landes überhaupt aufrechterhalten zu können. Dieser Prozess hat aufgrund des schwerlastenden historischen und gesellschaftlichen Erbes im Irak gerade angefangen und braucht wahrscheinlich Generationen, um im Rahmen der Suche nach einer Lösung für die politischen und gesellschaftlichen Probleme eine andere Denkweise zu etablieren als die, gegeneinander Vergeltungsmaßnahmen zu ergreifen. Dies könnte man vielleicht als eine unvermeidbare Übergangsphase im Leben eines Staates betrachten. Während dieses Prozesses sollte es nicht überraschen, wenn die dunkle Wirklichkeit, die alle Seiten des alltäglichen und politischen Lebens überschattet, sich öfter zeigt. Es sind auch kleine Hoffnungsschimmer – wie die gemeinsamen Konferenzen der unterschiedlichen Gruppen über die Zukunft des Irak, die erfolgreichen Wahlen und danach angenommene Verfassung sowie Bildung der Kommissionen zur Aktivierung des Dialogs – zu sehen.

Es ist natürlich zurzeit schwer vorauszusehen, wann diese gesellschaftlichen und politischen Aktivitäten zu Harmonisierung des Verhältnisses im Land Früchte tragen. Eins bleibt jedoch klar, dass die irakischen Kräfte solange miteinander reden müssen, bis sie im Rahmen der in der Verfassung definierten Staatsform ein gemeinsames Konzept für das Land entwickeln. Anderenfalls hat der Staat Irak keine Zukunft. Dies könnte die islamistischen Fundamentalisten ermutigen. Dagegen wäre aber ein Erfolg der neuen Ordnung des Irak für die Länder des Nahen Ostens ein demokratisches Modell.¹⁶

1 MAKIYA: Über die Perspektiven eines föderalen Iraks.

2 ELAZAR (1987): zitiert nach BENZ: Themen, Probleme und Perspektiven der vergleichenden Föderalismusforschung, S. 10.

3 BENZ: Themen, Probleme und Perspektiven der vergleichenden Föderalismusforschung, S. 11–14.

4 KILPER/LHOTTA: Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, S. 58–61.

5 EICHENBERG: Föderalismus: Eine politisch-ökonomische Analyse der Vorteile, Widerstände und Erfolgsbedingungen, S. 102.

6 BENZ: Themen, Probleme und Perspektiven der vergleichenden Föderalismusforschung, S. 29.

7 NAEEM: Die neue bundesstaatliche Ordnung des Irak, S. 258f.

8 RAYBURN, J.: The Last Exit from Iraq. In: Foreign Affairs (März/April 2006), aus: www.foreignaffairs.org (letzter Zugriff: 31.08.2008).

9 GALBRIGHT: Plan Floated to Divide Iraq Along Ethnic Lines Plan Floated to Divide Iraq Along Ethnic Lines.

10 FÜRTIG: Verfassungsdebatte und Parlamentswahlen; politische Meilensteine im Irak, S. 9.

11 ANDERSON/STANSFIELD: The Future of Iraq, S. 151f.

12 BAKER/HAMILTON: The Iraq Study Group Report, S. 30–35.

13 NAEEM: Die neue bundesstaatliche Ordnung des Irak, S. 274ff.

14 NOREE: Zerfall oder Demokratisierung und Föderalisierung des Irak?, S.201–206.

15 MAKIYA: Über die Perspektiven eines föderalen Iraks.

16 BRANCATI: Can Federalism Stablize Iraq?, S. 20.

Kenan Engin ist Doktorand und wissenschaftlicher Mitarbeiter beim Institut für Politische Wissenschaften (IPW) an der Universität Heidelberg